O PROCESSO ADMINISTRATIVO NA LEI 9784/99

O PROCESSO ADMINISTRATIVO NA LEI 9784/99 - O presente estudo de pesquisa aborda a temática do processo administrativo à luz da Lei 9784/99, tendo em vista que o citado diploma legal foi inserido no Ordenamento Jurídico brasileiro com o objetivo de efetuar impedimentos quanto às circunstância de ocorrência relativa aos danos à Administração Pública. A referida norma editada na década de 1990, tem suscitado debates e divergências que a regulação ou não da questão processual administrativa concernente à esfera federal da Administração pública, levando-se, portanto, à observância dos enfretamentos doutrinários. Justifica-se o presente estudo exatamente por tratar acerca das divergências doutrinárias acerca do processo administrativo diante da referida norma, observando-se tais posicionamentos para entendimento da matéria. Objetiva, portanto, analisar as previsões adotadas pela Lei 9784/99 concernentes ao processo administrativo, observando-se as discussões doutrinárias e jurisprudenciais a respeito do assunto. A metodologia aplicada para o desenvolvimento do referido trabalho é de natureza descritiva com base nas fontes bibliográficas recolhidas da doutrina, notadamente à luz dos ensinamentos efetuados por Mello (2010), Di Pietro (2004), Figueiredo (2004), Carvalho Filho (2006) e Alexandrino e Paulo (2008), na tentativa de dimensionar ao máximo a problemática encontrada na temática, especificamente quanto às previsões do referido diploma legal nas questões processuais administrativas. Efetuará, contudo, o presente estudo, uma abordagem acerca da norma em epígrafe e seus reflexos na doutrina e jurisprudência processual administrativa.

A LEI 9784/99 – A Lei 9784/99, conforme Brasil (2013), foi editada em 29 de janeiro de 1999, com o objetivo de regular o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Por sua previsão, estabelece em seu art. 1º que:

Art. 1^o Esta Lei estabelece normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração. § 1^o Os preceitos desta Lei também se aplicam aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário da União, quando no desempenho de função administrativa. § 2^o Para os fins desta Lei, consideram-se: I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta; II - entidade - a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica; III - autoridade - o servidor ou agente público dotado de poder de decisão.

Evidencia-se, portanto, que o referido artigo está direcionado à proteção dos direitos dos administrados, aplicando-se aos órgãos dos Poderes Judiciário e Legislativo para o melhor cumprimento dos fins da Administração Pública. Tem-se, portanto, que a Lei em epígrafe regula o processo administrativo, no âmbito da administração pública federal, aplicando-se, subsidiariamente, aos demais processos administrativos específicos, no âmbito federal, ofertando-lhes seus princípios basilares e suas noções básicas. Nesse sentido, o artigo 1° e seu parágrafo 1° prescrevem que, as normas da Lei em comento, aplicam-se: à administração direta e indireta, no âmbito da administração federal, bem como aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário da União, quando no desempenho da função administrativa.A esse respeito, observa Figueiredo (2004) que o aspecto material da Lei disposto no seu artigo 1°, traz em seu bojo normas jurídicas cujo alto grau de generalidade e imprecisão, aproxima-se mais da condição normativa de princípios jurídicos do que propriamente de regras jurídicas.

Define a citada Lei em seu art. 2º os principais norteadores da Administração Pública, elencando, portanto, que:

Art. 2^o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: I - atuação conforme a lei e o Direito; II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei; III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades; IV - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé; V - divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição; VI - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público; VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão; VIII – observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados; IX - adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados; X - garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio; XI - proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei; XII - impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação dos interessados; XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.

Observa-se pelo exposto, que o artigo supra citado explicita alguns princípios que nortearão o exercício da atividade administrativa, nos Poderes Legislativo, Judiciário e Executivo,em âmbito federal, quando se tratar de processo administrativo. Embora sejam alguns dos princípios também citados no texto constitucional, trata-se de normas básicas, em rol não taxativo, como bem assevera o texto da lei, sob a expressão,”dentre outros”. Esses princípios, também mencionados no Parágrafo Único do art.2°, são reafirmados e explicitados pelos critérios estabelecidos, os quais devem ser observados nos processos administrativos. Há que se considerar que, conforme Mello (2010), um princípio é mandamento nuclear de um sistema,verdadeiro alicerce dele,disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas,compondo-lhe o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência,exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe refere a tônica e lhe dá sentido harmônico. No dizer de Figueiredo (2004), os princípios exsurgem como normas direcionadoras da interpretação do direito posto, em busca da melhor solução interpretativa que conduza ao atendimento da finalidade de interesse público e que é buscado pela Administração no exercício da função que lhe foi atribuída pela ordem jurídica. A tais princípios devem se subsumir, portanto, todas as demais normas e atos do Poder Público.

Entre os princípios elencados pela Lei 9784/99 encontra-se o princípio da legalidade, critério, conforme inciso I do art. 2º, da “atuação conforme a lei e o Direito”. Nesse sentido observa Mello (2010, p. 67), que:

[...] a atividade administrativa deve não apenas ser exercida sem contraste com a lei, mas, inclusive,só pode ser exercida nos termos de autorização contida no sistema legal. A legalidade na Administração não se resume à ausência de oposição à lei,mas pressupõe autorização dela,como condição de sua ação.Em suma, a lei, ou, mais precisamente,o sistema legal, é o fundamento jurídico de toda e qualquer ação administrativa. A expressão legalidade deve,pois,ser entendida como conformidade ao Direito,adquirindo então um sentido mais extenso.

Com isso, também explicitam Alexandrino e Paulo (2008), que inexistindo norma legal que preveja o processo administrativo, ou sendo conduzido contrariamente à lei, nulo é o processo.

Quanto ao princípio da oficialidade, entende-se que os processos administrativos são impulsionados de ofício, sem manifestação do interessado, a priori, diz o princípio. Uma vez iniciado, o processo passa a pertencer ao Poder Público, que possui interesse no deslinde da causa e a quem compete dar prosseguimento. É também conhecido como princípio do impulso oficial do processo. É regra oposta ao processo civil, onde as partes é que iniciam o processo, ficando paralisado o procedimento, se acaso não houver manifestação dos interessados. A esse respeito, Di Pietro (2004) assevera que o princípio da oficialidade autoriza a administração a requerer diligências, investigar fatos de que toma conhecimento no curso do processo, solicitar pareceres,laudos,informações,rever os próprios atos e praticar tudo o que for necessário à consecução do interesse público. E arremata a autora, a oficialidade está presente: no poder de iniciativa para instaurar o processo; na instrução do processo; na revisão de suas decisões. Em todas as fases, a administração pode agir ex officio. Nesse diapasão, autores como Figueiredo (2004) e Melo (2010) entendem que somente há a impulsão de ofício quando o interesse colimado pelo processo é preponderantemente público ou coletivo, vez que aqui a função administrativa está atrelada ao cometimento de finalidades públicas.

Na hipótese do bem tutelado pelo processo administrativo colimar interesse preponderantemente particular, isto é, do cidadão diretamente interessado, entendem os citados autores, que a impulsão não deva ser de ofício. É o caso do requerimento de licença para instalação de banca de bijuterias em um bolsão de comércio popular qualquer. Parece evidente que o interesse que prepondera é o do pretendente à licença, por isso, se ele deixa de se manifestar no processo, o mesmo deve ser sobrestado ou arquivado.

Quanto ao princípio da finalidade corolário do princípio da legalidade, importa em assentir que a lei detém o sentido por causa da finalidade por ela imposta. Ou seja, a finalidade deve condicionar a interpretação e aplicação da lei para que se alcance, da melhor forma possível, o fim público a que ela se dirige. Tem-se, pois, que a finalidade é inerente à legalidade, pois nele está contido. Corresponde à aplicação da lei, tal qual ela é. Quem descumpre o princípio da finalidade, descumpre a lei e vice-versa.

No que tange ao princípio da motivação, observa-se que esse consiste na ” indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão”, uma vez, conforme recolhido na doutrina pátria, que tal princípio impõe limites à arbitrariedade, pois limita o administrador a agir no interesse público,sem casuísmos, nem emoções,com justificativa clara e congruente, sendo, portanto, exigência do Estado Democrático de Direito.

Em se tratando do princípio da ampla defesa e do contraditório, entende-se que o mesmo consiste na notificação dos atos processuais à parte interessada; possibilidade de exame das provas constantes do processo; direito de assistir à inquirição de testemunhas; direito de apresentar defesa escrita.

Observa-se que na Lei 9784/99, há exemplos da aplicação do princípio citado, no art. 3°, incisos II, III e IV; prescrevendo que:

Art. 3^o O administrado tem os seguintes direitos perante a Administração, sem prejuízo de outros que lhe sejam assegurados: I - ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores, que deverão facilitar o exercício de seus direitos e o cumprimento de suas obrigações; II - ter ciência da tramitação dos processos administrativos em que tenha a condição de interessado, ter vista dos autos, obter cópias de documentos neles contidos e conhecer as decisões proferidas; III - formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, os quais serão objeto de consideração pelo órgão competente; IV - fazer-se assistir, facultativamente, por advogado, salvo quando obrigatória a representação, por força de lei.

Além disso, ainda com relação ao princípio da ampla defesa e do contraditório, a Lei impõe a intimação do interessado para ciência de decisão ou efetivação de diligências no art.26, ao estabelecer que:

Art. 26. O órgão competente perante o qual tramita o processo administrativo determinará a intimação do interessado para ciência de decisão ou a efetivação de diligências. § 1^o A intimação deverá conter: I - identificação do intimado e nome do órgão ou entidade administrativa; II - finalidade da intimação; III - data, hora e local em que deve comparecer; IV - se o intimado deve comparecer pessoalmente, ou fazer-se representar; V - informação da continuidade do processo independentemente do seu comparecimento; VI - indicação dos fatos e fundamentos legais pertinentes. § 2^o A intimação observará a antecedência mínima de três dias úteis quanto à data de comparecimento. § 3^o A intimação pode ser efetuada por ciência no processo, por via postal com aviso de recebimento, por telegrama ou outro meio que assegure a certeza da ciência do interessado. § 4^o No caso de interessados indeterminados, desconhecidos ou com domicílio indefinido, a intimação deve ser efetuada por meio de publicação oficial. § 5^o As intimações serão nulas quando feitas sem observância das prescrições legais, mas o comparecimento do administrado supre sua falta ou irregularidade.

Concernente ao conhecimento de atos do processo que resultem em imposição de deveres,ônus, sanções ou restrição ao exercício de direitos e atividades e para os atos de outra natureza,de seu interesse, a Lei estudada traz no seu art.28 que: “Art. 28. Devem ser objeto de intimação os atos do processo que resultem para o interessado em imposição de deveres, ônus, sanções ou restrição ao exercício de direitos e atividades e os atos de outra natureza, de seu interesse”.

No que diz respeito à prestação de informações ou a apresentação de provas, o art.39 da Lei em estudo, estabelece que:

Art. 39. Quando for necessária a prestação de informações ou a apresentação de provas pelos interessados ou terceiros, serão expedidas intimações para esse fim, mencionando-se data, prazo, forma e condições de atendimento. Parágrafo único. Não sendo atendida a intimação, poderá o órgão competente, se entender relevante a matéria, suprir de ofício a omissão, não se eximindo de proferir a decisão.

Por fim, para apresentar alegações, em caso de interposição de recurso, o Lei em comento traz previsto no ser art.62, que: “Art. 62. Interposto o recurso, o órgão competente para dele conhecer deverá intimar os demais interessados para que, no prazo de cinco dias úteis, apresentem alegações”.

Há que se evidenciar que a ampla defesa significa a possibilidade ampla de usar de todos os meios lícitos para argumentar sua defesa. Por contraditório, entendem-se a oportunidade para que o interessado possa se manifestar, contraditando o que está posto nos autos, sempre que desejar e for necessário.

Merece, ainda, consideração às expressões recolhidas de Alexandrino e Paulo (2008) que após enumerar os princípios afetos ao Processo Administrativo, cita a exata correspondência entre os princípios aqui citados e os critérios estabelecidos no parágrafo único do artigo 2° já mencionado anteriormente.

Quanto aos deveres do administrado, a Lei em estudo, consigna no seu art. 4º que:

Art. 4^o São deveres do administrado perante a Administração, sem prejuízo de outros previstos em ato normativo: I - expor os fatos conforme a verdade; II - proceder com lealdade, urbanidade e boa-fé; III - não agir de modo temerário; IV - prestar as informações que lhe forem solicitadas e colaborar para o esclarecimento dos fatos.

Tem-se no art. 69, da estudada Lei, que: “Os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por lei própria, aplicando-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta lei”. Nesse contexto, esse diploma legal trouxe para os administrados e para os cidadãos, de uma forma geral, princípios jurídicos que nortearão toda a atividade administrativa, no âmbito federal.

Já o art. 9º da Lei epigrafada enumera os interessados no processo administrativo, conferindo que:

Art. 9^o São legitimados como interessados no processo administrativo: I - pessoas físicas ou jurídicas que o iniciem como titulares de direitos ou interesses individuais ou no exercício do direito de representação; II - aqueles que, sem terem iniciado o processo, têm direitos ou interesses que possam ser afetados pela decisão a ser adotada; III - as organizações e associações representativas, no tocante a direitos e interesses coletivos; IV - as pessoas ou as associações legalmente constituídas quanto a direitos ou interesses difusos.

Encontra-se nos artigos 11° a 17°, da Lei 9784/99, o modelo de competência,atribuída aos órgãos administrativos, para o desenvolvimento de suas atividades e a consecução de seus fins. Por essa previsão, entende-se que Competência Administrativa é conjunto de atribuições desenvolvidas por um órgão estatal, insculpidas e delineadas pela constituição ou pela lei, para se evitar o arbítrio e alcançar a segurança jurídica, conforme exposto abaixo:

Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos.

Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial. Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de competência dos órgãos colegiados aos respectivos presidentes.

[...]

Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial. § 1^o O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os limites da atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição delegada. § 2^o O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante. § 3^o As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente esta qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado.

Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior.

Art. 16. Os órgãos e entidades administrativas divulgarão publicamente os locais das respectivas sedes e, quando conveniente, a unidade fundacional competente em matéria de interesse especial.

Art. 17. Inexistindo competência legal específica, o processo administrativo deverá ser iniciado perante a autoridade de menor grau hierárquico para decidir.

No dizer de Figueiredo (2004), a competência administrativa é o plexo de atribuições abstratas,instituídas pela Constituição Federal ou pela Lei,a entes administrativos ou órgãos públicos com o objetivo de administrar a coisa pública e atingir o bem comum.

Encontra-se no art.11° da citada Lei que a Competência é irrenunciável, ou seja, não pode o administrador, ao seu arbítrio, renunciar da competência que lhe fora dada. Não pode o administrador, por expressa proibição legal, abster-se de analisar a questão posta pelo administrado. Ainda, há de observar que a competência administrativa é imprescritível, pois a sua não utilização não faz cessar sua função. Somente um instrumento legal apto pode alterá-la ou extingui-la. Entre as características mais relevantes da Competência, Di Pietro (2004) ensina que decorre sempre da lei, alberga o princípio do Devido processo legal, em decorrência do Estado Democrático de Direito. Por consequência é inderrogável, seja pela vontade da administração ou por acordo de terceiros, pois é conferida em benefício do interesse público. Tem-se, que, pode ser objeto de Delegação ou Avocação, excetuando-se as hipóteses do art.13 da Lei em comento, prescrevendo que: “Art. 13. Não podem ser objeto de delegação: I - a edição de atos de caráter normativo; II - a decisão de recursos administrativos; III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade”.

Os impedimentos e suspeições estão previstos entre os arts. 18 a 21, conforme demonstrado:

Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que: I - tenha interesse direto ou indireto na matéria; II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro grau; III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo cônjuge ou companheiro.

Art. 19. A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve comunicar o fato à autoridade competente, abstendo-se de atuar. Parágrafo único. A omissão do dever de comunicar o impedimento constitui falta grave, para efeitos disciplinares.

Art. 20. Pode ser argüida a suspeição de autoridade ou servidor que tenha amizade íntima ou inimizade notória com algum dos interessados ou com os respectivos cônjuges, companheiros, parentes e afins até o terceiro grau.

Art. 21. O indeferimento de alegação de suspeição poderá ser objeto de recurso, sem efeito suspensivo.

Os atos processuais estão definidos entre os arts. 22 e 25 da Lei em apreço, conforme a seguir discriminado:

Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente a exigir. § 1^o Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernáculo, com a data e o local de sua realização e a assinatura da autoridade responsável. § 2^o Salvo imposição legal, o reconhecimento de firma somente será exigido quando houver dúvida de autenticidade. § 3^o A autenticação de documentos exigidos em cópia poderá ser feita pelo órgão administrativo. § 4^o O processo deverá ter suas páginas numeradas seqüencialmente e rubricadas.

Art. 23. Os atos do processo devem realizar-se em dias úteis, no horário normal de funcionamento da repartição na qual tramitar o processo. Parágrafo único. Serão concluídos depois do horário normal os atos já iniciados, cujo adiamento prejudique o curso regular do procedimento ou cause dano ao interessado ou à Administração.

Art. 24. Inexistindo disposição específica, os atos do órgão ou autoridade responsável pelo processo e dos administrados que dele participem devem ser praticados no prazo de cinco dias, salvo motivo de força maior. Parágrafo único. O prazo previsto neste artigo pode ser dilatado até o dobro, mediante comprovada justificação.

Art. 25. Os atos do processo devem realizar-se preferencialmente na sede do órgão, cientificando-se o interessado se outro for o local de realização.

A instrução processual e todas as suas atividades estão apresentadas entre os artigos 29 e 38, conforme expressado a seguir.

Art. 29. As atividades de instrução destinadas a averiguar e comprovar os dados necessários à tomada de decisão realizam-se de ofício ou mediante impulsão do órgão responsável pelo processo, sem prejuízo do direito dos interessados de propor atuações probatórias. § 1^o O órgão competente para a instrução fará constar dos autos os dados necessários à decisão do processo. § 2^o Os atos de instrução que exijam a atuação dos interessados devem realizar-se do modo menos oneroso para estes.

Art. 30. São inadmissíveis no processo administrativo as provas obtidas por meios ilícitos.

Art. 32. Antes da tomada de decisão, a juízo da autoridade, diante da relevância da questão, poderá ser realizada audiência pública para debates sobre a matéria do processo.

Art. 33. Os órgãos e entidades administrativas, em matéria relevante, poderão estabelecer outros meios de participação de administrados, diretamente ou por meio de organizações e associações legalmente reconhecidas.

Art. 34. Os resultados da consulta e audiência pública e de outros meios de participação de administrados deverão ser apresentados com a indicação do procedimento adotado.

Art. 35. Quando necessária à instrução do processo, a audiência de outros órgãos ou entidades administrativas poderá ser realizada em reunião conjunta, com a participação de titulares ou representantes dos órgãos competentes, lavrando-se a respectiva ata, a ser juntada aos autos.

[...]

Art. 38. O interessado poderá, na fase instrutória e antes da tomada da decisão, juntar documentos e pareceres, requerer diligências e perícias, bem como aduzir alegações referentes à matéria objeto do processo. § 1^o Os elementos probatórios deverão ser considerados na motivação do relatório e da decisão. § 2^o Somente poderão ser recusadas, mediante decisão fundamentada, as provas propostas pelos interessados quando sejam ilícitas, impertinentes, desnecessárias ou protelatórias.

Quanto à Delegação e Avocação de Competência, tem-se que a delegação pode ser definida como o ato administrativo previsto em texto normativo que desloca a competência para a prática de determinado ato para outro órgão da Administração Pública, enquanto que a avocação é a possibilidade do órgão administrativo de maior hierarquia arrogar-se da competência de órgão hierarquicamente inferior.

Entre os artigos 36 a 47 encontra-se a instrução processual, passando-se a entender que instruir o processo é alimentá-lo de subsídios, informações, preparando-o, para a tomada de decisões, pelo órgão competente. Assim sendo, durante a instrução processual, deverão ser envidados esforços, por iniciativa oficial ou por provocação do interessado, necessários à elucidação dos fatos pertinentes ao processo.

Na previsão do art. 30 da Lei evidenciada está vedada a utilização de provas ilícitas; o ônus da prova cabe ao interessado, a menos que existam fatos e dados registrados em repartição competente, acerca do alegado,hipótese em que a administração proverá de ofício, a obtenção de documentos e suas cópias, conforme previsto nos arts. 36 e 37, explicitados:

Art. 36. Cabe ao interessado a prova dos fatos que tenha alegado, sem prejuízo do dever atribuído ao órgão competente para a instrução e do disposto no art. 37 desta Lei.

Art. 37. Quando o interessado declarar que fatos e dados estão registrados em documentos existentes na própria Administração responsável pelo processo ou em outro órgão administrativo, o órgão competente para a instrução proverá, de ofício, à obtenção dos documentos ou das respectivas cópias.

Tem-se, portanto, que por força dos princípios da verdade material e da oficialidade, ficou vedado o emprego de provas ilícitas, impondo diligencia da comissão processante na reunião das provas de dados e fatos constantes apontado pelo acusado aos autos. Na sequência, a Lei prevê a possibilidade de ser aberta consulta pública quando a matéria, objeto do processo, envolver assunto de interesse geral, conforme previsto no art.31, assim explicitado:

Art. 31. Quando a matéria do processo envolver assunto de interesse geral, o órgão competente poderá, mediante despacho motivado, abrir período de consulta pública para manifestação de terceiros, antes da decisão do pedido, se não houver prejuízo para a parte interessada. § 1^o A abertura da consulta pública será objeto de divulgação pelos meios oficiais, a fim de que pessoas físicas ou jurídicas possam examinar os autos, fixando-se prazo para oferecimento de alegações escritas. § 2^o O comparecimento à consulta pública não confere, por si, a condição de interessado do processo, mas confere o direito de obter da Administração resposta fundamentada, que poderá ser comum a todas as alegações substancialmente iguais.

Pelo exposto, entende-se que no processo administrativo, vige o princípio da verdade material, ou seja, no processo administrativo importa conhecer o fato efetivamente ocorrido. Diametralmente oposto é o processo civil, lá a verdade se consubstancia pelo que está nos autos. Tem-se, então, que a Lei em comento, sequencialmente afirma que, quando for necessária a produção de uma prova ou a realização de diligência, os interessados serão intimados com antecedência mínima de três dias úteis, conforme previsto no art.41, assim descrito: “Art. 41. Os interessados serão intimados de prova ou diligência ordenada, com antecedência mínima de três dias úteis, mencionando-se data, hora e local de realização”. Assim sendo, em homenagem ao princípio da publicidade, dispõe a lei que os interessados têm direito à vista do processo e a obter certidões ou cópias reprográficas dos dados ou documentos que o integram, ressalvados os dados e documentos protegidos por sigilo.

Pela previsão dada no art. 41 da Lei acima expressada, o acusado deverá ser intimado de prova ou diligência ordenada com antecedência mínima de três (3) dias úteis, reconhecendo-se ao acusado o direito de juntar documentos, pareceres, requerer diligências e perícias, bem como falar da matéria objeto do processo conforme previsto no caput do art. 38, e na motivação e do relatório, as provas produzidas deverão ser consideradas, sob pena de arbítrio e vilipêndio ao princípio da motivação, conforme previsto no § 1^º do art. 38. Concluída a instrução, a administração tem o prazo de 30 (trinta) dias para a tomada de decisões. Esse prazo pode ser prorrogado, motivadamente, por igual período, conforme previsto no art.49, ao determinar que: “Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada”.

É oportuno afirmar que também no processo administrativo vige o princípio da celeridade processual, previsto na Constituição Federal, o qual apregoa que são garantidos aos processos judiciais e administrativos a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.

No art.50 da Lei estudada, encontram-se enumeradas as hipóteses em que se exige a motivação dos atos administrativos, conforme determinado que:

Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando: I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública; IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório; V - decidam recursos administrativos; VI - decorram de reexame de ofício; VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais; VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo. § 1^o A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato. § 2^o Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que não prejudique direito ou garantia dos interessados. § 3^o A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões ou de decisões orais constará da respectiva ata ou de termo escrito.

Contudo, pelas previsões acima arroladas tais hipóteses não formam um núcleo taxativo. Há que se evidenciar que motivar é informar as razões da prática do ato. Sempre que há interesses em jogo ou se tratem de decisões que afetem terceiros, os atos administrativos devem ser motivados. Isso porque não pode ficar ao alvedrio do administrador decidir ou fazê-lo a seu bel prazer. Uma vez motivado, os administrados possuem a segurança de que seus interesses foram levados em consideração, sem detrimento do interesse público, que é o fim precípuo de todo ato administrativo.

Com relação à desistência e outros casos de extinção do processo, os arts. 51 e 52 da Lei em referência definem que:

Art. 51. O interessado poderá, mediante manifestação escrita, desistir total ou parcialmente do pedido formulado ou, ainda, renunciar a direitos disponíveis. § 1^o Havendo vários interessados, a desistência ou renúncia atinge somente quem a tenha formulado. § 2^o A desistência ou renúncia do interessado, conforme o caso, não prejudica o prosseguimento do processo, se a Administração considerar que o interesse público assim o exige.

Art. 52. O órgão competente poderá declarar extinto o processo quando exaurida sua finalidade ou o objeto da decisão se tornar impossível, inútil ou prejudicado por fato superveniente.

Tem-se, portanto, que as hipóteses de Desistência e Renúncia como hipóteses de extinção do Processo administrativo estão arroladas na Lei 9784, entre os artigos 51 e 52, embora ambas as hipóteses levem à parada processual e possuem conotação distinta, quanto aos seus efeitos. Por essa razão, Figueiredo (2004) entende que a renúncia elimina a possibilidade de reabertura do processo em torno do mesmo litígio. Já, perante a desistência, o efeito é meramente formal. Extingue-se a relação administrativo-processual pendente, mas não há enfrentamento do mérito. O particular não fica, por isso mesmo, privado do direito de deflagrar um novo processo em torno do mesmo litígio. Em síntese:a renúncia ao direito material elimina o direito de ação(administrativa ou jurisdicional);a desistência do processo não o atinge. Ainda, nesse diapasão, o caput do art.51 dispõe que quaisquer manifestações do particular,seja pela desistência ou renúncia,devem ser por escrito. Com isto, não é permitido à administração extinguir o processo por renúncia ou desistência, como fruto do silêncio do particular.

O parágrafo primeiro do artigo 51 informa que a desistência ou renúncia só atingem quem a tenha formulado. Também, a desistência ou renúncia não atingem o processo, caso o interesse público, no deslinde da causa, seja prevalente. Trata-se do respeito ao princípio da indisponibilidade do interesse público, o qual norteia como basilar de todos os atos administrativos.

Outras formas de paralisação processual são a anulação e revogação processuais. Anula-se, ato eivado de ilegalidade; revoga-se atos inconvenientes e inoportunos, não ao alvedrio do administrador, mas no interesse dos administrados. A lei 9784 traz essas hipóteses entre os artigos 53 a 55, conforme abaixo descrito:

Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.

Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé. § 1^o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento. § 2^o Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato.

Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração.

Com relação aos prazos processuais, a Lei estudada traz que os prazos começam a correr a partir da data da cientificação oficial, excluindo-se da contagem o dia do começo e incluindo-se o vencimento. Se o vencimento ocorrer em dia que não seja útil, prorroga-se o prazo até o primeiro dia útil seguinte. Os prazos expressos em dias contam-se ininterruptamente; Os prazos fixados em meses ou anos contam-se data a data. Os prazos processuais não se suspendem, salvo motivo de força maior devidamente comprovado.

A Lei em referência também traz o cabimento do recurso Administrativo, em que pese o âmbito administrativo não fazer coisa julgada, nos processos em que formula decisão. Contudo, as regras principais sobre Recurso, insculpidas no texto da lei, art.63:

Art. 63. O recurso não será conhecido quando interposto: I - fora do prazo; II - perante órgão incompetente; III - por quem não seja legitimado; IV - após exaurida a esfera administrativa. § 1^o Na hipótese do inciso II, será indicada ao recorrente a autoridade competente, sendo-lhe devolvido o prazo para recurso. § 2^o O não conhecimento do recurso não impede a Administração de rever de ofício o ato ilegal, desde que não ocorrida preclusão administrativa.

No que concernem às sanções, aos artigos 68 passou a estabelecer que: “Art. 68. As sanções, a serem aplicadas por autoridade competente, terão natureza pecuniária ou consistirão em obrigação de fazer ou de não fazer, assegurado sempre o direito de defesa”.

Visualizou-se, portanto, que com referência às previsões dadas pela Lei em estudo, que no concernente ao processo administrativo, encontrou-se a afirmação de Figueiredo (2004) de que o uso da terminologia adotada para tal, serviu apenas para designar o fenômeno da sucessão lógica e encadeada de atos administrativos tendentes a um resultado final e conclusivo.

Em referência à expressão procedimento, Figueiredo (2004), explica que este seria o caminho que vai da instauração à decisão do processo, ou seja, o rito formal. Assim sendo, sendo processo administrativo, formado por procedimentos formais que trarão consequências para os administrados, a Lei evidenciada surgiu para nortear toda a atividade administrativa, em âmbito federal, inclusive, dos órgãos do Legislativo e do Judiciário, quando no desempenho da função administrativa.

A respeito da função administrativa, Figueiredo (2004) asseverou que essa é comum a todos os Poderes: legislativo, Executivo e Judiciário, sendo, portanto, função meio para o exercício da chamada função política ou de governo. Nesse sentido, o exercício da função administrativa se dá em subserviência à lei. E servem as funções como meios para a execução de um fim.

Na ótica de Mello (2010), a Lei estudada tem no seu alcance e proteção a abrangência a quaisquer interessados no processo administrativo, assim entendidos tanto os que o iniciaram como titulares de direitos ou interesses individuais ou no direito de representação, como os que, sem o haverem iniciado, têm direitos ou interesses que possam ser por ele afetados, e assim também associações e organizações representativas no tocante a direitos e interesses coletivos e mais pessoas ou associações legalmente constituídas quanto a direitos ou interesses difusos. Tem-se, portanto, que a Lei 9784/99, no entendimento de Figueiredo (2004), procedeu a uma verdadeira uniformização de procedimentos para a realização de atividade ou função comum a todos os Poderes, com vistas à garantia dos direitos dos cidadãos e do melhor atendimento do interesse público.

No que concerne às divergências doutrinárias detectadas encontra-se a argumentação de que a Lei em estudo não procedeu à regulamentação concernente aos processos disciplinares, tendo em vista que ela trata do amparo aos direitos administrados, de forma exclusiva. Entretanto, encontra-se, por outro lado, o entendimento de que por se tratar de lei especial prevendo especificamente um assunto, deu-se, com isso, o descarte da inclusão referente aos agentes públicos. Contudo, o posicionamento favorável pela regulamentação dos processos disciplinares, recepcionam por referência as previsões constitucionais pela abrangência dos órgãos públicos terem o direito da recepção de informações, possibilitando à Lei estudada o caráter de generalidade, devendo apresentar ressalvas.

Por resultado, entende-se que as formas previstas em lei nos feitos punitivos, apresentam a necessidade de respeito pela comissão processante em vista do princípio do devido processo legal e em razão do alicerce ao feito pelas provas que são recepcionadas no caráter de motivação aos autos, levando à moderação e conformidade com a gravidade à luz dos princípios da proporcionalidade e razoabilidade à sanção. Tal fato leva ao entendimento de que o procedimento instrucional será célere propiciando, contudo, a eficiência e segurança jurídica como necessários elementos que formarão a convicção da autoridade julgadora.

CONSIDERAÇÕES FINAIS - Observou-se diante da realização do presente estudo que a Lei 9784/99 possui sua abrangência com relação ao processo administrativo no âmbito federal, dimensionando todos os atos, procedimentos e sanções que garantam à proteção ao administrado no melhor atendimento à Administração Pública. As divergências encontradas observam a necessidade de regulamentação dos processos disciplinares, encontrando resistência por parte daqueles que entendem que apesar da lei especial, esta se encontra amparada pelas previsões constitucionais assumindo uma postura de generalização. É evidente que tema dessa natureza seja de suma importância, necessitando, portanto, de maiores debates e aprofundamento para que todas as divergências encontrem a pacificação necessária para o completo entendimento do diploma legal em estudo.

REFERÊNCIAS

ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. Rio de Janeiro: Ímpetus, 2008.

BRASIL. Lei 9784, de 29 de janeiro de 1999 – Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm. Acesso em 15 jan 2013.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. São Paulo: Lumen Juris, 2006.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. São Paulo: Atlas, 2004.

FIGUEIREDO, Lucia Valle. Comentários à Lei Federal de processo administrativo. Belo Horizonte: Fórum, 2004.

MELLO, Celso Antonio Bandeira. Curso de direito administrativo. São Paulo: Malheiros, 2010.

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